Вопросы применения Арбитражным судом Республики Татарстан норм об ответственности за нарушения бюджетного законодательства

Статья опубликована в журнале
«Вестник Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации» № 4, 2003 г., стр. 83-88.

ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ АРБИТРАЖНЫМ СУДОМ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
НОРМ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Статьями 283-306 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) устанавливаются основания применения ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации. В частности, основанием для применения мер принуждения являются: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; неперечисление или несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе: несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению в бюджеты.

Арбитражным судом Республики Татарстан в течение 2001 года рассмотрено шесть дел, связанных с применением норм Бюджетного кодекса, а в 2002 году - восемь. Небольшое количество споров можно объяснить следующими причинами.

Во-первых, функции по управлению счетами бюджетов и бюджетными средствами, по осуществлению платежей за счет бюджетных средств в соответствии со статьей 215 Бюджетного кодекса возложены на органы Федерального казначейства, и они достаточно эффективно выполняют роль плательщика расходов бюджета и одновременно в соответствии со статьей 267 Бюджетного кодекса осуществляют функцию финансового контроля. Во-вторых, в условиях недостаточного финансирования бюджетных учреждений, а также жестких, вплоть до уголовной ответственности, санкций за нарушения бюджетного законодательства (изъятие бюджетных средств, наложение штрафов на руководителей, прекращение финансовой помощи из бюджета и др.) немногие хозяйствующие субъекты рискуют нарушать финансовую дисциплину. Эти выводы подтверждены анализом соответствующей категории споров.

Так, из рассмотренных арбитражным судом в 2001 году дел половину составили споры по искам Минфина России в лице органа Федерального казначейства о взыскании задолженности по средствам федерального бюджета, предоставленным на возвратной и платной основе коммерческим организациям. По этим делам в исках отказано. По остальным делам с участием учреждений, находящихся на бюджетном финансировании, заявлялись иски о признании недействительными постановлений органа Федерального казначейства о списании сумм, использованных не по целевому назначению. Только одно требование было удовлетворено.

Изучение дел этой категории показало, что применение некоторых норм Бюджетного кодекса вызывает вопросы, требующие разъяснения.

Суды не всегда одинаково подходят к определению понятия нецелевого использования средств, которое содержится в статье 289 Бюджетного кодекса. Согласно этой статье нецелевое использование бюджетных средств есть направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. При проведении проверок органы казначейства до последнего времени руководствовались письмом Минфина России от 16.04.96 № 3-А2-02 "О целевом использовании денежных средств, выделенных из федерального бюджета", которое не было зарегистрировано в Минюсте России. В пункте 4 данного письма рекомендовано под использованием не по целевому назначению средств федерального бюджета понимать и такое их использование, которое "приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, но сопровождается неправомерными действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств".

Однако правильность такого подхода и соответствие его понятию нецелевого использования, изложенному в статье 289 Бюджетного кодекса, вызывают сомнения *. Так, Казанский речной техникум обратился в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления Управления федерального казначейства Минфина России по Республике Татарстан о списании денежных средств в сумме 349 тыс. рублей, использованных не по целевому назначению. Решением в иске отказано.

Постановлением апелляционной инстанции решение отменено, иск удовлетворен. При этом суд сослался на следующие обстоятельства.

По результатам ревизии исполнения сметы расходов Казанского речного техникума за период с 1999-го по 2000 год Контрольно-ревизионным управлением Минфина России по Республике Татарстан составлен акт без указания даты. Согласно этому акту выявлены излишне запланированные и использованные расходы на оплату труда, завышение стоимости оплаты выполненных строительных работ вследствие включения в их стоимость плановых накоплений, непредвиденных затрат, НДС. При этом какие-либо правовые обоснования недопустимости такого завышения указанных расходов в акте ревизии отсутствуют. Не установлены и факты нецелевого использования бюджетных средств по сравнению с целями, указанными в утвержденной истцу смете доходов и расходов.

Однако ответственность за эффективное использование бюджетных средств, за соблюдение нормативов финансовых затрат при утверждении смет и за утверждение смет доходов и расходов в соответствии со статьей 160 Бюджетного кодекса несут главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств. Поэтому вина истца в том, что излишне запланированы и утверждены сметой доходов и расходов фонды оплаты труда, ремонтно-строительных работ, отсутствует.

Кроме того, судом установлены несколько нарушений, допущенных Управлением федерального казначейства, касающихся порядка бесспорного списания денежных средств, который определен статьей 285 Бюджетного кодекса*:

• Из оспариваемого постановления следует, что основанием его принятия является представление КРУ Минфина России по Республике Татарстан.
• Акт ревизии не подписан должностным лицом Управления федерального казначейства.
• При принятии постановления о бесспорном списании бюджетных средств нарушен 10-дневный срок, исчисляемый со дня составления акта проверки (установлен пунктом 5 статьи 285 Бюджетного кодекса).

Таким образом, исходя из определения понятия целевого использования бюджетных средств, содержащегося в упомянутом письме Минфина России, у полномочного органа, несмотря на достижение необходимых результатов, на которые и были выделены эти средства, возникает возможность установить своим решением факт нецелевого использования бюджетных средств. Однако очевидно, что подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств. Привлечение к ответственности в этом случае возможно только за нарушение других норм закона, предусматривающих ответственность за эти неправомерные действия.

Поэтому при оценке факта нецелевого использования бюджетных средств суду необходимо выяснить, на какие цели были израсходованы денежные средства, соответствует ли использование средств смете доходов и расходов, а также данным, выявленным и зафиксированным полномочным органом в акте проверки.

Существуют сложности при оценке характера правоотношений, возникающих при предоставлении бюджетного кредита, и дальнейшем разрешении спора. Статьей 6 Бюджетного кодекса установлено, что бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах. Следовательно, бюджетный кредит - это, по сути, коммерческий кредит, предоставляемый за счет средств бюджета, за пользование которым уплачиваются проценты, и подлежащий возврату заемщиком по истечении срока, на который он был выдан.

Бюджетный кредит предоставляется на основе договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации (ст. 76 Бюджетного кодекса). В качестве получателя такого кредита может выступать любое юридическое лицо (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, бюджетных учреждений, для которых установлен иной порядок) при соблюдении обязательных условий, перечисленных в указанной статье Бюджетного кодекса.

Правоотношения, возникающие между органом исполнительной власти в лице Минфина России, органом Федерального казначейства, с одной стороны, и хозяйствующим субъектом с другой, по поводу предоставления бюджетного кредита, носят публично-правовой характер. Такое разграничение частного и публичного права в данном случае основано на необходимости определения того, что является главным в правовом регулировании этих общественных отношений: защита публичных интересов или защита интересов частных лиц.

Нормы бюджетного законодательства, в отличие от гражданского, сформулированы таким образом, что они защищают в первую очередь публичные интересы. Например, в соответствии со статьей 291 Бюджетного кодекса неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование предоставленным бюджетным кредитом является основанием для применения мер административной ответственности. Кроме того, органы Федерального казначейства обладают полномочиями в области мер принуждения, в том числе по взысканию в бесспорном порядке пеней за несвоевременный возврат бюджетного кредита согласно статье 284 Бюджетного кодекса.

Так, по одному из дел требование о взыскании процентов за пользование средствами федерального бюджета, а также задолженности по процентам за несвоевременное погашение процентов по договору оставлено без удовлетворения, поскольку между сторонами сложились финансовые отношения, к которым гражданское законодательство в виде взыскания процентов не применяется.

Минфин России в лице Управления федерального казначейства по Республике Татарстан обратился с иском в арбитражный суд о взыскании с ЗАО "Казанский завод искусственных кож" 134 723 рублей задолженности, из них 17 405 рублей - проценты за пользование средствами федерального бюджета, исходя из одной четвертой ставки банковского процента Банка России, и 117318 рублей-проценты за несвоевременное погашение процентов, исходя из двойной учетной ставки банковского процента Банка России.

Судом установлено, что основной долг в сумме 140 тыс. рублей был погашен предприятием своевременно. Кроме того, были погашены и проценты в сумме 20 тыс. рублей. Однако, учитывая, что уплата процентов в сумме 17 405 рублей произведена несвоевременно, истец просил взыскать 117 318 рублей процентов за период с 16.05.95 по 28.10.01.

Решением в части взыскания процентов в сумме 17 405 рублей иск оставлен без рассмотрения в силу пункта 4 статьи 87 АПК РФ (1995 г.), поскольку истцом не соблюден порядок бесспорного списания бюджетных средств с лицевых счетов получателей. В остальной части требования отказано.

Постановлением апелляционной инстанции решение изменено. С ответчика взыскано 17 тыс. рублей пеней за просрочку уплаты процентов за пользование федеральными бюджетными средствами. При этом суд исходил из того, что согласно статье 8 Федерального закона от 09.07.99 № 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" к отношениям, возникшим из договоров по предоставлению бюджетных ссуд, которые не прекратились до 01.01.2000, каковыми являются рассматриваемые правоотношения, применяются нормы Бюджетного кодекса. В соответствии со статьей 291 Бюджетного кодекса несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами влечет бесспорное списание сумм процентов. Порядок бесспорного списания установлен статьей 285 Бюджетного кодекса. Таким образом, хотя нормы бюджетного законодательства обязывают соответствующие органы осуществлять бесспорное списание платы за пользование бюджетными средствами при нарушении сроков ее внесения, органом Федерального казначейства эти меры предприняты не были. Поэтому решение в части оставления иска о взыскании процентов за пользование средствами федерального бюджета без рассмотрения является Обоснованным.

Применение ответственности в виде взыскания 117 318 рублей процентов является неправомерным. Между сторонами сложились финансовые отношения, регулируемые бюджетным законодательством, и к ним, соответственно, гражданское законодательство в виде взыскания процентов не применяется.

Статьей 282 Бюджетного кодекса устанавливается в качестве меры ответствен-ности начисление пеней. Эти пени статьей 291 Бюджетного кодекса определены в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России, то есть эта мера ответственности значительно смягчена по отношению к ранее действовавшей (пени в размере двойной учетной ставки Банка России). В силу части 2 статьи 54 Конституции Российской Федерации, если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон. Поскольку умышленные действия по уклонению от уплаты процентов со стороны ответчика отсутствуют, а несвоевременная уплата части процентов выявлена органом казначейства спустя более чем шесть лет, с учетом степени вины ответчика и компенсационного характера пеней суд пришел к выводу о возможности взыскания с ответчика 17 тыс. рублей.

Бюджетным законодательством регулируются отношения публично-правового характера, поэтому разрешение споров с участием органов казначейства необходимо осуществлять с учетом правил административного судопроизводства.

До введения в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) ответственность за эти правонарушения предусматривалась Указом Президента Российской Федерации от 08.12.92 № 1556 "О федеральном казначействе" и Бюджетным кодексом Российской Федерации. Однако соответствующих норм процессуального права, на основании которых осуществлялось бы доказывание вины и в целом процедура производства по делам о нарушениях бюджетного законодательства, названные законодательные акты не содержат. В связи с этим возникали сложности, так как привлеченные к административной ответственности хозяйствующие субъекты, обращаясь в арбитражный суд, как правило, не только оспаривали факт административного правонарушения, но и обжаловали несоблюдение процедуры привлечения их к административной ответственности (например, вынесение постановления органа казначейства о списании средств федерального бюджета за использование их не по целевому назначению с нарушением двухмесячного срока).

До последнего времени Арбитражный суд Республики Татарстан не применял двухмесячный срок давности для наложения взыскания, установленный статьей 38 КоАП РСФСР 1984 года к спорам рассматриваемой категории, так как для этого не было достаточных правовых оснований, поскольку изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, не относится к административным взысканиям, перечисленным в статье 24 КоАП РСФСР.

Теперь эта проблема разрешена

С 01.07.02 КоАП установлена административная ответственность юридических лиц за нарушение бюджетного законодательства. Так, КоАП теперь содержит статьи 15.14, 15.15, 15.16, предусматривающие составы правонарушений в сфере бюджетного законодательства и административную ответственность юридических лиц за их совершение.

В соответствии со статьей 284 Бюджетного кодекса меры ответственности (являющиеся административными) за нарушения бюджетного законодательства вправе применять руководители органов Федерального казначейства и их заместители. Вышеперечисленные лица имеют право:

1) в бесспорном порядке списывать с юридических лиц:

• суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению;
• суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;
• суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами при наступлении срока их уплаты;

2) взыскивать в бесспорном порядке пени:

• за несвоевременный возврат бюджетных средств, просрочку уплаты по ним процентов в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
• с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;
• составлять протоколы о нарушении бюджетного законодательства, которые являются основанием для наложения штрафов;
• приостанавливать операции юридических лиц по их счетам в кредитных учреждениях на срок до одного месяца.

При этом следует иметь в виду, что при разрешении споров, связанных с нарушениями бюджетного законодательства, арбитражному суду необходимо будет учитывать особенности, предусмотренные в разделе III АПК РФ "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений".

Ошибки при рассмотрении указанной категории споров, конечно, имелись и были обусловлены разными причинами, в том числе и существовавшей неопределенностью законодательства, и отсутствием достаточной судебной практики вследствие небольшого количества дел, и др. Однако сейчас, когда нормы об ответственности за нарушения бюджетного законодательства закреплены на уровне Бюджетного кодекса и КоАП, а процедуры рассмотрения этих дел предусмотрены как КоАП, так и АПК РФ, можно надеяться, что судебные ошибки по таким делам будут практически исключены.

Р.И. САЛАХОВ, председатель
Арбитражного суда Республики Татарстан

И.Ф. НАФИЕВ, начальник отдела
обобщения и информации
Арбитражного суда Республики Татарстан

Приказом Минфина России от 13.08.01 № 64н, не зарегистрированным в Минюсте России, было признано утратившим силу письмо Минфина России от 16.04.96 № 3-А2-02. Однако до сих пор встречаются арбитражные дела, по которым полномочные органы при проверках расширительно толкуют понятие "нецелевое использование бюджетных средств", ссылаясь на указанное письмо.

В соответствии с этой статьей постановление о бесспорном списании бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств принимается на основе акта проверки получателя бюджетных средств, подписанного должностным лицом органа Федерального казначейства, уполномоченного проводить проверки, либо на основании заключения должностного лица органа Федерального казначейства об истечении срока возврата бюджетных средств. Этот перечень оснований для бесспорного списания бюджетных средств является исчерпывающим.

Опубликовано: 17.01.2010 23:31 Обновлено: 09.06.2023 15:38